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中国的企业信用体系——背景、竞争、技术和地缘政治(1)

中国的企业社会信用体系

——背景、竞争、技术和地缘政治


以“局内人视角”看中国新的市场监管制度:形成该制度的思想、支撑该制度的政策、推动该制度的技术——以及它对美国意味着什么

2020年11月16日

主要作者:凯娜(Kendra Schaefer)

Trivium China


本文译自triviumchina.com;原题为《China's Corporate Social Credit System——Context, Competition, Technology and Geopolitics》


声明:本研究报告是应美中经济与安全审查委员会的要求编写的,以支持其审议工作。根据公法106-398和公法113-291的要求,在该委员会网站上发布这份报告的目的是促进公众更多地了解该委员会正在评估美中经济关系及其对美国安全的影响时所涉及的问题。但是,这并不一定意味着委员会或任何个别委员认可本委托研究报告中所表达的观点或结论。


(译注:美中经济与安全审查委员会由美国国会于2000年10月设立,其法定任务是监督、调查并向国会提交关于中美双边贸易和经济关系对国家安全的影响的年度报告,并视情形向国会提出立法和行政行动的建议。


前言


中国的企业社会信用体系(CSCS)是在20世纪90年代末提出的,主要是为了打击中国改革开放后市场经济中猖獗的企业违法违规和合同欺诈行为。


当时,中国领导层认为,这种不受约束的违法行为在消费者、企业、监管机构和贷款机构之间造成了广泛的不信任感,阻碍了社会主义市场经济的发展。


企业社会信用体系(CSCS)最初被设想为一种机制,用来协助监管部门整顿不合规的公司,通过“利用市场工具惩罚经济欺诈行为”来巩固中国薄弱的法律体系。


现在,企业社会信用体系(CSCS)已经在全国范围内实施,它的出现代表了中国市场监管方式的根本性转变。


随着2014年《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》的发布,社会信用体系建设正式启动,并已发展成为不断拓展领域和范围的雄心勃勃的国家工程。


这是一项复杂的、全面的、全政府范围内的创新,涉及到经济的每个部门,并触及数据收集、市场监管、金融、消费者权益和地缘政治等一系列问题——所有这些主题都是本报告将探讨的内容。


在企业社会信用体系(CSCS)框架下中,政府部门产生的公共记录和市场部门产生的企业合规数据被归集到中国每个法人的“企业社会信用档案”中。


这种数据归集模式的程度和规模再怎么夸大都不过分。企业社会信用档案包含中国至少44个国家部委及其各省市分支机构提供的监管和行政记录。



在美国,这大致相当于国税局、联邦调查局、环境保护局、农业部、食品及药物管理局、卫生和福利部、住房和城市发展部、能源部、教育部,以及每个法院、警察局和各州政府通过同一平台共享其数据记录。


这种全国范围内的数据归集让企业社会信用体系(CSCS)的第二个核心组成部分得以实现:一个通过降低守法记录不良的公司进入市场的机会,并通过“黑名单”对其进行公开谴责的非诉讼机制,同时通过“红名单”奖励一贯守法的公司。


企业社会信用档案也被用作各种公共部门和市场机构的参考,中国希望这些举措将共同形成一个多管齐下的解决方案,以解决市场环境中普遍存在“缺乏信任”的问题。


“社会信用体系”某种程度上是一种用词不当,“体系”一词的使用有误导性,因为它意味着社会信用体系是一个单一的、整体的、科技导向的监管工具,社会信用体系建设旗帜下的每一项政策都是一个综合监管框架中的一个节点。


事实上,虽然数据归集是集中化的,但企业社会信用体系(CSCS)的政策环境是国家政策和部委政策、地方试点以及政府-市场混合合作协议的脱节组合,松散地围绕在提高市场“信用水平”的目标上。


企业社会信用体系(CSCS)在中国境外长期被误解。


该体系涉及范围广、技术和法律复杂性高,加上缺乏关于社会信用体系的英文原始文献,对了解现实社会信用体系的目标和功能构成了重大障碍。


如果没有对社会信用体系的设计、技术、功能、政策、目标和局限有清晰的洞察,美国决策者和企业将在评估社会信用体系是否会演变为对在华经营的美国公司产生负面影响方面处于不利地位,或者被中国监管机构利用对美国企业造成不利影响。


在这篇报告中,我们引用了几千份中国的原始文献来描述该体系是什么以及它是做什么的。我们还将更明确地界定该体系不做什么。


普遍缺乏对企业社会信用体系(CSCS)的法律限制和技术设计的理解,导致了对该系统目标的广泛混淆——例如,经常出现的错误描述,即社会信用体系的主要目的是对每一家企业进行“社会信用评分”。


同样,中国决策者在企业社会信用体系(CSCS)中随意使用“大数据”和“人工智能”等术语,加上中国最近尝试部署大规模的国内监控技术(如人脸识别),这使得人们对下一代技术在该社会信用体系演进过程中所扮演的角色产生了重大猜测。


在我们的研究过程中,我们分析了技术手册、数据目录以及技术采购文件,来明确适用于社会信用体系的数据和技术边界。


中国国内和国外对企业社会信用体系(CSCS)的看法迥然不同。


国际评论人士往往关注这一制度用于针对外企的贸易战武器以及加强国家对社会经济控制的长期潜力。


有人指出,虽然社会信用体系表面上是为了强化法律和规则的遵从而创设的,但这些法律和规则的存在完全取决于党的偏好。


与此相反,企业社会信用体系(CSCS)在中国国内的反响大多是积极的。


总的来说,观察人士更关注社会信用体系作为净化长期被不法行为和欺诈困扰的市场秩序的直接潜力。


我们发现,矛盾的是,这两种观点可能都是正确的,特别是在中国。在中国人看来,加强国家控制与增强市场信任和效率,并不相互排斥。


高层官员在国内推广企业社会信用体系(CSCS)的言辞与该体系的法律现实之间也存在明显的不协调。


中国领导层把社会信用吹捧为一条不可逃避的强制执行的绳索,正如李克强总理所说,“守信者一路绿灯,失信者处处受限“,像这样的声明让人想起一个普遍存在的、不受法律或人权考虑约束的国家控制工具。


在实践中,正如本报告将说明的那样,该体系的许多方面都受到各种各样的限制,并且远比观察者所相信的险恶的声明更为平凡。


这就是说,企业社会信用体系(CSCS)的出现引发了人们对数据的大规模采集、体系被滥用以及导致歧视性待遇的担忧。


归根结底,是中国的政策制定者,以及他们对企业社会信用体系(CSCS)的愿景,决定着该体系的发展方向。


因此,本报告试图突出社会信用的“局内人视角”。


我们相信,通过基于中国政府的视角,更深入地了解这一制度的预期效果,将有助于美国决策者更好地预测其未来的演变,评估其更广泛的影响和潜在的意外后果,并在这个问题上与中国决策者接触。


为此,本报告将通过举例来补充说明中国政府对企业社会信用体系(CSCS)的构想。


需要指出的是,虽然企业社会信用体系(CSCS)的规划、功能和总体战略方向已经明确阐述,但该体系的许多方面仍在不断变化;尽管企业社会信用体系(CSCS)是操作性的,但它正在迅速地进化着。


这一特点构成了当前阶段企业社会信用体系(CSCS)的一些方面的根本结论。


此外,大量的群体参与了企业社会信用体系(CSCS)的建设,导致政策高度分散,各部门、各地区的执行程度相差很大,难以评估政策的整体执行情况。


从过去六年里更宏观的顶层设计的快速推进与企业社会信用体系(CSCS)数据基础设施的广泛部署来看,很明显地说明,中国意图在国家层面快速推进将对国家的发展有着广泛和重大影响的企业社会信用体系(CSCS)。


2020年是企业社会信用体系(CSCS)发展的关键节点。《社会信用体系规划纲要(2014-2020)》阐明了社会信用体系的战略方向,它将于12月到期,预计2020年底前会有一份新的规划,详述下一个五年的社会信用体系战略。


考虑到企业社会信用体系(CSCS)对中国商业环境的影响越来越明显,现在正是美国企业和政府利益相关者加深对该体系的目的、功能和风险的理解,以及设计初步的美国政策回应,并在该体系议题上与中国的政策制定者直接展开对话的好时机。


主要发现


企业社会信用体系(CSCS)的提出和建立主要是为了解决国内市场的担忧和管理国内市场主体的行为。


目前,企业社会信用体系(CSCS)政策中没有明确提及直接不利于在华经营的外国公司,也没有证据表明社会信用体系不公平地适用于外国公司。然而,企业社会信用体系为所有在华经营的公司都带来了一定的风险,外国公司可能会遭遇到惩戒。此外,美中关系和社会信用体系的快速发展可能会使企业社会信用体系(CSCS)沿着对美国公司不利的方向演变。


企业社会信用体系(CSCS)首先是加强中国现行法律法规执行的一套机制。


在那些法律公正合理的地方,这样的执行可能会受到欢迎。然而,企业社会信用体系(CSCS)也将加强与美国价值观相冲突的法律的执行,例如,导致更多的网络审查或推进“一个中国”原则。因此,这一制度为中国提供了一个工具,通过它加大对外国公司的压力,迫使它们遵守中国的监管要求,因为这些要求可能与它们自己的企业价值观或海外客户的价值观相冲突,甚至可能与美国政府的政策或更广泛的美国利益相冲突。


企业社会信用体系(CSCS)已经开始运作,但各地和部门的执行程度仍有很大差异。


该体系将在何时“正式启动”,目前还没有具体日期。但是,接下来的十年中,随着各地方政府和国家部委加大参与力度,企业社会信用体系(CSCS)将逐步扩大。


大多数在中国注册的市场主体都被建立了企业社会信用档案,包括美国公司在中国注册的分支机构和子公司。


这些信用档案是企业社会信用体系(CSCS)运转的中枢,它们包含的信息驱动着许多与企业社会信用体系(CSCS)相关的政策和监管目标。


企业社会信用档案主要由与企业合规相关的政府记录汇总构成。


当该体系完全实施时,它们还将包含由消费者、行业协会和其他市场主体产生的关于公司产品和服务质量的附加信息。没有迹象表明企业社会信用档案目前支持来自下一代数据源的直接输入,如来自遥感工具的信息、面部识别驱动的视频feed、社交媒体数据流、电子商务购买历史或任何其他此类信息。


在中国国内和国外的流行话语中,企业社会信用体系(CSCS)目前的技术复杂性被夸大了,企业社会信用体系(CSCS)目前的数据收集和监管流程自动化程度较低。尽管中国正在试验旨在远程检测操作违规行为(如工厂超过排放配额)的技术,但还没有已知的例子表明,自动数据收集导致在没有监管人员干预的情况下自动实施惩戒。


虽然目前企业社会信用体系(CSCS)的技术复杂性还不高,但中国国家层面的政府信息集中化的努力的规模确实是巨大的,社会信用只是其中的一部分,当然也是规模庞大的。企业社会信用体系(CSCS)对于提高中国政府的官僚效率、提高其预测能力和监管响应能力方面具有相当大的潜力,这反过来可能增强中国和其他国家的党的执政合法性。


多个政府机构控制着与其管辖权限相关的各种黑名单,并有权决定哪些公司被列入黑名单。


不能完全主观地将公司和个人列入黑名单,因为有预先确定的违规类型,但官员们仍然拥有裁量权,有权追究哪些违规行为,以及如何界定违规行为的严重性。中国目前正在进一步规范新增黑名单的程序,包括通知、异议、删除和信用修复的程序。


企业社会信用体系(CSCS)旨在提高市场环境中“信用水平”的机制之一是建立一个国家层面的执行格局,在该格局下,一个监管机构列入黑名单的公司将受到多个监管机构的惩戒,一个监管机构列入红名单的公司将得到多个监管机构的激励。为了将企业社会信用体系(CSCS)的影响扩大到政府难以触及的市场角落,决策者们还尝试采取一些举措,邀请行业协会和大型科技平台等非政府机构对列入黑名单的公司实施惩戒,并为红名单的公司提供激励。


企业社会信用档案的广泛应用可能会因为在社会信用档案中包含受污染的数据,增加公司在监管腐败和歧视面前的脆弱性。


通过企业社会信用体系(CSCS),输入系统的任何和所有合规和监管违规记录都将具有一定的权重。中国监管机构可能继续不合理地执行现有的针对外国企业的监管措施,那么企业社会信用体系(CSCS)将会放大这些违法的监管行为的后果。


尽管企业社会信用体系(CSCS)的设计初衷不是作为贸易战武器,但有一些渠道可以将该体系政治化。


如果贸易紧张局势加剧,监管歧视可能导致监管机构对美国公司实施更严厉的处罚。此类处罚记录将包含在公司的信用档案中,从而影响该公司的整体社会信用状况,并可能对其造成市场准入等影响。目前还没有一个明确的双边平台或框架,美国决策者可以通过这个平台或框架提出与中国政府有关的潜在争端。


在企业社会信用体系(CSCS)框架下,公司法定代表人、主要管理人员和实际控制人的社会信用档案与公司自身的信用档案相关联。


如果美国公司受到企业社会信用体系(CSCS)的惩戒,企业的关键人员可能会受到个人制裁和处罚。另一方面,传闻报告显示,公司关键人员的个人社会信用状况也可能会对公司产生非正式的影响。这不仅使公司容易受到高级雇员非法行为的影响,而且还可能通过不公平地针对某家美国公司的人员而间接对公司施加压力。


在中国有较大业务的公司可能会受到企业社会信用体系(CSCS)的更多影响。


中国政策制定者目前正在讨论母公司及其分支机构的社会信用状况之间的关系,特别是如果旗下多个零售场所都出现了一起违规行为,母公司是否会被列入黑名单。


随着从社会信用数据中提取见解的平台变得更加成熟、算法越来越多地用于辅助人力管理决策,“算法问责(algorithmic accountability)”——或者说评估机器生成的建议的公平性和准确性的内在困难——将成为一个关键问题。这个问题并不是中国独有,但在一个不完善的数据隐私制度下,一个威权政府对这些工具的使用,强调了推动制定既保护隐私和公民自由同时也让政府用于分析和决策的全球数据治理原则的需要。


在中国,社会信用信息数据正越来越多地用于贷款和投资风险评估中对金融信贷数据的补充。


中国经济学家提出,在一种多维度方法下,银行除了考虑财务指标外,还考虑监管合规指标,这可能构成中国主导的一种新的金融信用评级模型的基础。因此,在全球金融领域,从长期来看,企业社会信用体系可能会对标准普尔、穆迪和惠誉开发的以美国为首的主权债务和公司债券模型构成挑战。


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