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市场监管信用修复制度研究
摘要:

信用修复制度作为商事制度改革的重要方面,其理论研究尚未被重视,基本原则尚未在国家和地方法律规范中确立,修复要件与程序缺乏统一性且规范层级较低。

  本文基于市场监管信用修复制度现状与不足,研究信用修复制度和程序的基本理论,对信用修复的性质和功能进行分析,并对基本原则、信用修复要件、修复程序类型化等问题进行论述,揭示与我国新型市场监管机制相适应的信用修复活动的普遍规律,为完善信用修复制度提供理论支撑。

  

关键词:信用修复 法律性质 基本原则 启动要件 程序类型

建立健全市场监管领域信用修复机制(以下简称信用修复)是加强以信用为核心的事中事后监管和完善失信联合惩戒机制的必然要求,也是社会信用体系建设的重要组成部分。目前,信用修复的依据是部门规章和地方规范性文件,社会公众对信用修复参与度不高,修复种类、条件和程序规范层级较低。

  完善信用修复制度有利于深化“放管服”改革,既激发失信主体守信意愿,又保障失信市场主体的合法权利,对推动市场经济信用建设规范化、系统化,进一步提升政府公信力有重要意义。

  一、信用修复制度现状与不足

  (一)信用修复规范层级较低

  目前,市场监管部门启动信用修复程序适用的依据是《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号,下称《国务院指导意见》)、《严重违法失信企业名单管理暂行办法》(国家工商行政管理总局令第83号)以及各级政府和市场监管局发布的规范性文件。2019年7月,市场监管总局起草《严重违法失信名单管理办法(修订草案征求意见稿)》(下称《征求意见稿》),向社会公开征求意见。

  以上部门规章和规范性文件体现出信用修复不同于其他的依职权行政行为,具有较强的政策性。信用修复涉及当事人重大权益,“法定职责必须为,法无授权不可为”,市场监管部门适用信用修复程序应有法可依,加强信用修复制度立法,改变主要依据政策、规章和规范性文件的现状。

  (二)信用修复标准不统一、适用范围较窄

  一是信用修复标准不一。《国务院指导意见》第十三条规定,“探索建立信用修复机制。失信市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的,可通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等方式开展信用修复。修复完成后,各地区各部门要按程序及时停止公示其失信记录,终止实施联合惩戒措施。……”。个别省市市场监管部门出台规范性文件将信用修复对象限定为受到市场监管部门行政处罚的市场主体。

  另有规范性文件规定信用修复适用于部分被列入严重违法失信企业名单的企业。《征求意见稿》第十八条也作出类似规定。

  二是信用修复的适用范围较窄。《国务院指导意见》将信用修复的适用范围定格为对符合移出公示情形的按程序及时停止公示其失信记录,终止实施联合惩戒措施。《征求意见稿》第十八条规定:“被列入严重违法失信名单的主体,符合下列情形的,可以申请移出严重违法失信名单:……”;第二十二条规定三种情形不予信用修复。现实中需信用修复的情形不仅包括移出严重违法失信名单,还包括行为限制类信用责任,如禁止坐高铁、飞机和高消费;资格限制类信用责任,如禁止某些领域市场准入,禁止参与一些招投标项目,限制在公司中担任董事、监事等;终身禁止类信用责任,如对重大、特别重大生产安全事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。《征求意见稿》以列举方式确定修复情形无疑对实践有积极作用,然而没有明确规定信用责任履行完毕是修复的实质要件,且修复范围仍是被列入严重违法失信名单的主体申请移出严重违法失信名单。

  另外,第二十二条规定,对国家安全、公共安全、人民生命健康财产安全造成严重危害后果的不予信用修复。那么,何种情况下达到严重危害后果,由谁认定,没有明确。

  (三)未确立信用修复的基本原则

  信用修复的基本原则是指导和规范信用修复立法、执法、实施和争议处理的基础和普遍性规范,在法律规范中处于最高位阶。

  在商事制度改革背景下,行政法学界偏重于信用惩戒研究,对信用修复原则体系探析鲜有涉及。信用修复是由行政机关依据一定法律程序实施,法律规范应体现修复法定和比例修复等原则,这亦是依法行政原则和比例原则在信用修复制度中的集中体现。如,信用修复法定包括实体法定和程序法定,即是否适用修复和如何修复由法律作出统一安排。信用修复法律规范既要体现维护交易安全原则,还要符合简便和公开原则。如,简便和公开原则要求修复行为一般采取要式或书面行为,并对内容预先确定,优化流程,简便手续。

  总之,确立基本原则将有利于改变现有信用修复制度层级低、信用修复标准不一及程序不完善的现状。

  (四)修复程序不完善、未实现类型化

  一是修复程序规制较散乱。各地修复期限长短不一,有的地区规定受理部门收到信用修复申请后3个工作日内作出是否受理的决定。办案部门自收到上述材料后5个工作日内录入审核意见。受理部门自收到办案部门出具的审批表后3个工作日内报局领导或根据其授权,作出决定并告知申请人。同意修复的,受理部门将失信违法信息从国家企业信用信息公示系统撤除公示。有的地区规定受理申请的市场监管部门经办人员受理后5个工作日内提出初审意见经本局分管负责人审核后,连同《企业诚信守法经营承诺书》报省市场监管局;省市场监管局应当自收到初审意见之日起5个工作日内,作出同意或不同意移出的决定,并反馈初审部门。有时出于谨慎态度,个别地区要求已承担信用责任的申请修复当事人进行培训和考试通过后方启动修复程序。

  二是修复程序未实行类型化。信用修复流程通常包括申请、受理、审查、作出决定、公示、移出异常名录等步骤,这一程序如适用所有修复情形则没有体现简便和公开原则。在制度设计上应针对不同修复情形作出相应程序规定,特别是对信用责任轻微且已履行的申请可设立简易修复程序。三是现有制度中缺乏权利救济程序。程序上应明确利害关系人对修复决定不服的可以申请行政复议和提起行政诉讼。

  二、信用修复的法律性质、涵义与功能

  很大一部分学者认为信用修复是解除不良记录和黑名单公示。另有观点认为信用修复以失信和信用惩戒为前提,信用修复的过程是失信市场主体主动纠正其违法失信行为、重建信用的过程,也是行政机关解除相关信用记录的过程。以上观点并没有对信用修复法律性质予以界定。

  笔者认为,市场监管领域信用修复的前提非失信与违法,而是申请人因失信和违法行为已承担了信用责任。信用责任是义务人未履行市场监管过程中产生的法定义务而承担的加重义务。

  此外,信用修复对象不仅是不良记录、黑名单公示,还包括市场准入限制和行为限制等情形。由此可见,修复是基于信用责任承担之事实,本身非独立法律行为。

  因此,市场监管信用修复的法律性质是行政事实行为。行政事实行为是指行政主体以不产生法律约束力,而以影响或改变事实状态为目的实施的行为。这种行为本身不具有法律约束力。从本质上来说,它是一种体现行政行为法律上的约束力行为。

  由于行政事实行为在客观上表现多种多样,有的行政事实行为对行政相对人合法权益可能会产生不利影响,容易与一般行政行为相混淆,最典型的是市场监管部门销毁收缴的假冒伪劣产品。同样,信用修复行为亦可以看作是信用惩戒达成目的的一种补充行为。

  综上所述,我们可以将信用修复定义为:市场监管部门依据法律法规,鉴于失信者已承担信用责任,经过一定程序和条件,予以批准或依据职权主动重塑其从事商事活动须具备的信用的行政事实行为。

  根据上文对信用修复性质和涵义的分析,信用修复尽管不属于独立行政行为,但仍然是市场监管部门借助行政职权实施的行为。作为信用惩戒的补充,其功能相应体现为信用矫正、人权保障和平衡效率与安全。

  一方面,当失信主体承担了因失信而付出的高昂代价,即在已履行了信用责任情况下,市场监管部门应解除其受限。矫正功能实质是通过法律强制失信人承担信用责任,在其得到矫正后,让其重新融入市场经营活动。

  另一方面,我国宪法规定“国家尊重和保障人权”,作为基本权利的自由权包括营业自由。如因市场主体一时失信,而永久承担信用责任甚至剥夺其正常进入市场的权利则侵害了其营业权。信用修复保障营业自由亦实现了人权保障的功能。

  此外,信用惩戒要实现的目标是维护市场交易安全,但商事活动的营利特征决定效率优先,市场监管部门依据法律及时进行信用修复无疑会促进市场交易高效便捷。安全价值与效率价值有时呈现冲突,而理性、正义的修复正是信用惩戒中平衡两者关系的关键点。

  三、信用修复的基本原则

  (一)修复法定原则

  修复法定原则是依法行政原则在信用监管中的体现,是指立法机关制定法律制度时,对应予修复的情形、依据、修复机关、当事人、程序作出详细规定;市场监管部门应严格依据相关法律法规的内容和程序进行信用修复。目前,市场监管部门对信用修复大都依据省级部门规范性文件规定,且实体与程序规定不一。

  (二)比例修复原则

  比例修复原则是指设定修复制度时要兼顾信用监管目标实现与保护信用责任承担人的合法权利,信用修复与信用惩戒是信用监管的两个重要方面,应使信用修复与信用责任两者保持平衡。目前,各地现有规范中尚未实现对修复的分类管理。应结合信用责任的特点进一步明确区分为自动修复类、申请修复类和禁止修复类。

  (三)简便和公开原则

  商事交易以利用现有资源获取最大经济效益为目标,如果当事人已履行信用责任理应及时修复其信用。简便和公开原则主要体现在修复行为一般采取要式或书面行为,并对内容预先确定,简便手续;市场监管部门应当及时提供启动修复程序的相关信息,特别是不服修复决定的救济渠道应及时公开。目前,我国信用修复公开制度还不完善。

  (四)维护交易安全原则

  交易安全是信用修复制度的核心价值之一。信用一旦修复,商事交易相对人便基于被信用修复人的主体资格、权利状态等与交易有关的外观信用信息与其从事交易活动。维护交易安全原则指信用修复是以维护经济秩序为出发点,其制度设计上须严格规定禁止和限制修复的情形。对于涉及社会公众利益或相对人重大利害关系还应设立听证程序,从而依法合理、有效地实施修复。

  四、启动信用修复的要件、修复种类

  (一)启动信用修复程序的实质要件

  信用修复程序的启动要件是实施信用修复的必要条件,即在何种情形下进行的修复才具备法律效力。正如上文所述,已履行信用责任的事实是信用修复的前提要件。但实务中,更强调当事人提出申请这一形式要件,却忽视了履行信用责任是适用信用修复程序的前提这一事实。如,各地规定对信用修复的条件大都是纠正错误,消除社会不良影响等等。如何理解其内涵?依据行政比例原则,行政处罚目的和手段相称,当事人接受处罚按时缴纳罚款并停止违法行为,就应理解为满足纠正错误,消除社会不良影响条件,依此逻辑则不存在修复的前提。这也恰恰说明,存在另外一种责任即信用责任,此责任己履行则是修复存在的必要前提。此外,部分法规将一些行政行为中的公示程序作为信用惩戒也值得商榷。最典型的是《企业信息公示暂行条例》规定政府和企业公示行政处罚信息。处罚程序公开是行政程序的基本原则,目的是为了保证处罚公正、透明公开、不偏私。处罚公开与信用信息公开有本质区别,而立法和执法上倾向于将其作为信用惩戒,这会导致其与信用责任模糊不清。

  (二)信用修复种类

  信用修复作为行政事实行为,法律上理应事先作出安排,限定修复种类和程序。就信用本身而言,对其评价具有广泛性、复杂性和变化性,但这不影响一定时期信用责任种类的法定。从承担责任形式进行划分,均可纳入四种类别。

  一是声誉惩戒类信用责任,如信用信息公示、经营异常名录、严重违法失信名单;

  二是行为限制类信用责任,如禁止坐高铁、飞机和高消费;

  三是资格限制类信用责任,如禁止某些领域市场准入,禁止参与一些招投标项目,公司法中对董事、监事任职的禁止规定等;

  四是终身禁止类信用责任,如对重大、特别重大生产安全事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

  有了信用责任就有了相应的修复种类。声誉惩戒类信用责任是市场监管部门依法将市场主体列入经营异常名录、严重违法失信名单并予以公示。行为限制类信用责任对某些市场交易行为进行限制或禁止高消费,旨在维护交易安全。这两种信用责任实质上是基于商事主体未能及时履行法定义务,应负担更加严格的注意义务,如果其及时履行法定义务,且满足时间条件,经当事人申请,市场监管部门应将其及时移出经营异常名录、严重违法失信名单或解除行为限制。资格限制类信用责任,是针对一定时期商事主体某些领域准入限制,超出此期限无需申请,当事人信用自行修复。

  如,《征求意见稿》第十四条第二款规定,因被列入经营异常名录届满3年被列入严重违法失信名单企业的法定代表人、负责人,3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。失信主体信用修复须提出信用修复申请。显然,3年期满,意味着失信人的信用责任已履行,应自行恢复其信用,无需提出申请。终身禁止类信用责任顾名思义,是终身承担行为或资格限制和列入严重违法失信名单,一旦法律如此规定就不存在信用修复问题。因而,信用修复种类分为自动修复和依申请修复。

  五、信用修复程序类型化

  在实定法上区分为自动修复还是依申请修复后,就要为不同的修复情形设置不同的程序。尽管申请修复人的请求可能会有多样性,但按照二分法,市场监管信用修复的种类有自动信用修复、依申请的信用修复,可按照这两个标准进行相适应的程序设置。基于此,对依申请的信用修复予以一定的分流,其中,对简单的情形采取简易程序进行,缩短周期;对较为重大复杂和异议的修复,按照严格程序进行处理。

  (一)自行修复程序

  资格限制类信用责任履行后,信用自行修复仍有其相应程序,即以一定方式通知其信用恢复。

  (二)普通修复程序

  此程序适用于重大的声誉惩戒和行为限制等信用责任承担后的修复。如对于纳入黑名单的商事主体,由于其失信或违法行为的严重性,为维护商事活动交易安全,解除公示和移出须谨慎。再如,行为限制大都是失信违法人因未履行法定义务而对其行为限制加重其义务,修复过程中需审查是否履行法定义务这一事实状况。首先,申请人须合格,是信用责任实际承受者或利害关系人;其次,申请以书面形式;再者,监管部门可委派两名以上人员调查是否履行法定义务事实;最后,针对不同情形法律预先规定不同期间。在期间内,如发现是法律规定不得修复或不属于本机关修复情形的,则作出不予修复或告知其向有权修复机关申请修复的决定。今后立法亦可考虑对涉及公共利益或相关利益人的修复设置听证程序。此外,修复机构行使公权特性,决定监督的重要地位,对特别重大的修复案例设置必要的监督程序(如向上级部门备案)等。

  (三)简易修复程序

  信用责任轻微且已履行、事实清楚是适用简易修复程序的条件。如,及时年报后申请移出经营异常名录,市场监管部门可依据全国企业信用信息公示系统查实后,当场办理修复。适用简易程序办理信用修复时,由于事实清楚,可由市场监管部门信用管理人员一人办理,申请人可以口头、电话、微信公众号、官方网站等申请,办理人员书面记录后可以即时受理,审查后当场办结。

  (四)权利救济程序

  当事人对信用修复决定不服,或利害关系人认为信用修复侵害其合法权益,是否可以申请行政复议、行政诉讼甚至是行政赔偿?信用修复可能会产生侵犯相对人合法权益事实的情形不容置疑,因修复产生损害后果应当承担法律责任。我国行政复议与行政诉讼标的只是具体行政行为,未明确行政事实行为可诉性,今后需修改法律法规明确对不服信用修复决定情形的权利救济途径。


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(注:本文来自于《中国市场监管研究》,作者:吴圣涛、徐晓荀。)


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